Gobierno Abierto; conceptualizaciones y limitaciones…

El término “Gobierno Abierto” (GA) viene siendo utilizado desde los años 70 para referirse al afán por reducir la opacidad burocrática y abrir el sector público al escrutinio ciudadano. Las actuales nociones de GA son así el resultado de más de cuatro décadas de esfuerzos por acrecentar la transparencia de la acción gubernamental; esfuerzos que se materializaron principalmente en la promulgación de leyes de procedimientos administrativos, acceso a la información, privacidad y protección de datos, así como con la creación ombudsman y entidades fiscalizadoras superiores.

Últimamente se ha difundido una nueva visión, entendido como “un eje articulador de los esfuerzos por mejorar la capacidades del gobierno modernizar las administraciones públicas bajo los principios de la transparencia […], la participación y la colaboración”.

Especial relevancia tiene la Alianza por el Gobierno Abierto que, impulsada por ocho países en septiembre de 2011, que integra hoy a 58 países. Todos ellos comprometidos públicamente con la profundización de la apertura gubernamental y han establecido su propio plan de acción que detalla sus compromisos concretos.

Sin embargo, lo anterior acarreó también consecuencias negativas, una vez que contribuyó a extender una visión superficial e imprecisa del GA, como algo constituido por tres pilares consecutivos –transparencia, participación y colaboración- cuya complejidad y trascendencia son crecientes. La primera limitación de esta visión es que presenta como diferentes dos conceptos que, en realidad, es casi imposible concebir por separado: la participación es colaboración y la colaboración es participación, o no son. Cualquier intento por trazar un límite definido entre ambos resulta arbitrario y artificioso.

Tanto es así que gran parte de los expertos y promotores del GA no son capaces de explicar con claridad las diferencias entre participación y colaboración, o la razón por la que la participación debería anteceder a la colaboración. Es notable también la falta de acuerdo existente sobre qué constituye cada nivel; por ejemplo: ¿el uso de redes sociales fortalece la dimensión participativa o la colaborativa de una estrategia de GA? La respuesta depende enteramente de cuál sea el manual que se consulte.

La mayoría de los estudios e investigaciones sobre GA desarrollados hasta ahora han asumido, en mayor o menor grado, dicha terna conceptual. Lo normal hasta ahora es que apenas se provean guías detalladas en relación a la apertura de datos –que muchas veces se equipara con el nivel de “transparencia”–, quedando los escalones superiores en una ambigua indefinición.

De ahí se deriva el segundo problema de esta visión: al concebir el GA como algo que se inicia con la transparencia y va madurando gradualmente hacia los estadios de participación y colaboración, los gobiernos pueden presentarse como guías del GA incluso cuando apenas promueven iniciativas de apertura de datos, que no suponen un cambio sustancial en su forma de actuar o de interactuar con la ciudadanía. Así, gran parte de las acciones desarrolladas hasta ahora se han focalizado en el escalón de la transparencia, promoviendo la publicación de informaciones y bases de datos gubernamentales en formatos abiertos y procesables por computadoras, con la esperanza implícita de que se construyan aplicaciones que hagan un uso socialmente beneficioso de estos datos.

Sin embargo, la transparencia y la apertura de datos no aportan valor en sí mismos (Swartz 2010) sino que tienen un carácter eminentemente instrumental: proporcionan los cimientos sobre los que se establece la “rendición de cuentas y exaltación de responsabilidades”, sobre todo entre los actores sociales. Si la transparencia no es acompañada por acciones de participación, su utilidad es muy limitada.

La indefinición existente en torno a los conceptos básicos del GA ha sido una de las razones que ha dificultado el desarrollo de iniciativas que vayan más allá de la transparencia.

Resulta claro que la participación ciudadana no se produce sólo porque la población sea invitada por un gobierno a hacerlo. Debe haber, para ello, una oportunidad, que no depende únicamente de la existencia de canales facilitados desde el Estado. Las ocasiones más propicias suelen ser aquellas en que un sector de la población se ve amenazado por una política que entraña algún tipo de menoscabo o riesgo a su situación actual. Los ciudadanos no son, por naturaleza, actores políticos. Lo son si participan, pero para ello, deben tener una razón que los movilice. Tal justificación obedece, por lo general, a que algún interés económico, un valor profundamente arraigado o un derecho legítimo, han sido amenazados por la acción del Estado o de otros actores sociales que detentan ciertos recursos de poder. Este es el fundamento mismo de la acción colectiva. De no existir tales oportunidades, resulta difícil para el Estado conseguir que la población se movilice detrás de causas en las que ésta no tenga un legítimo interés.

Claro está que la ambigüedad del término “participación” también admite otras interpretaciones. No debe olvidarse que la iniciativa del GA señala tres ejes que presidirían la estrategia de los gobiernos para avanzar en su concreción: la transparencia, la participación y la colaboración. En cierto sentido, todas ellas suponen formas de participación, por más que sólo una de ellas esté explícitamente mencionada.

En efecto, la transparencia de la información pública puede manifestarse en formas de relación ciudadana con los gobiernos que no impliquen participación en su sentido estricto. Así, por ejemplo, Kossick Jr. (2004) incluye como manifestaciones de tal participación, la intervención en torno a cuestiones de telemedicina, aprendizaje a distancia, ciencia y comercio electrónico y otras, aún cuando expresa dudas acerca de si el gobierno evalúa y utiliza esas contribuciones que realizan los ciudadanos. El autor también señala que muchos parlamentos nacionales utilizan las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) para facilitar la “concurrencia” de los ciudadanos a audiencias públicas virtuales y/o se suscriban y reciban boletines electrónicos especializados.

Pero en general, se trata de consultas y transacciones que se dan más en el marco de un gobierno electrónico que de un gobierno abierto. Genéricamente, el gobierno electrónico ofrece mayores y mejores prestaciones a los ciudadanos al proporcionar puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer múltiples necesidades informativas y de servicios; atención personalizada de diferentes usuarios; resolución de trámites, consultas, reclamos y sugerencias “en línea”; aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones al interior del gobierno y, en general, aumentar la transparencia. Pero a pesar de los impactos que todas estas posibilidades suponen para la relación gobierno-ciudadano, resultan todavía insuficientes, para transformar las actuales estructuras de poder y otorgar más autonomía a los ciudadanos, un mejor empoderamiento y una mejor dinámica de inclusión social.

Junto con los indudables beneficios que podría traer aparejado el gobierno abierto, también vemos sus riesgos. Por ejemplo, el incremento de la participación ciudadana puede conducir a la consecuencia perversa de que crezcan las desigualdades sociales en el acceso y la utilización de las TIC. Estudios recientes revelan que la participación ciudadana a través del uso de estas herramientas no es equitativo y, por el contrario, ahonda las diferencias sociales en la medida en que los sectores más desfavorecidos no tienen acceso a las mismas ni tienen la formación cultural para hacerlo (Naciones Unidas, 2012). La falta de una cultura cívica coadyuva a este resultado. Kossik Jr. (2004) observa, en tal sentido, que contrariamente a las ideas y visiones de los expertos en TIC, la experiencia mexicana muestra el escaso desarrollo de una cultura cívica, por lo que resulta poco probable que los mecanismos de participación ciudadana en línea alcancen el potencial suficiente como para producir una efectiva rectificación de las asimetrías de poder y de influencia existentes. Ello podría acentuar la tendencia a la fatiga democrática y, con ello, a la promoción de formas neopopulistas de relación entre Estado y ciudadanía. A estos obstáculos se suman otros de carácter tecnológico, legal y cultural, que seguramente impedirán, el desarrollo de un modelo de participación asentado en las TIC. Desigualdades regionales en el acceso a Internet, débil cultura digital, bajos niveles de confianza en la seguridad tecnológica y jurídica de las transacciones en línea, que se combinan con bajos niveles de conciencia pública sobre las posibilidades de participación ciudadana en la vida política.